Logement

Durant la dernière décennie, de nombreuses résolutions ont conféré à l’Assemblée des Premières Nations (APN) le mandat de prendre des mesures dans le dossier du logement. Dans l’ensemble, les résolutions ont demandé à l’APN d’exiger du gouvernement fédéral qu’il respecte l’autorité juridictionnelle des Premières Nations et leurs organisations dûment mandatées dans leurs rôles et responsabilités dans le domaine du logement.

Les résolutions demandent aussi au gouvernement d’assumer sa responsabilité fiduciaire de fournir des logements, conformément au droit à un abri issu de traités. Le gouvernement a décidé de considérer le logement comme une obligation sociale et non comme une obligation fiduciaire fondée sur les droits issus des traités. Un grand nombre de résolutions ont contribué à l’élaboration de l’approche actuelle de l’APN à l’égard du logement, qui demande un engagement plus direct des Premières Nations dans l’élaboration d’une nouvelle stratégie nationale sur le logement des Premières Nations.

Principales questions et activités

En vertu de la résolution n^o 81/2008, les Chefs en assemblée ont appelé les Premières Nations à jouer un rôle direct et inclusif en ce qui a trait à l'évaluation de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996. Le processus consistait à évaluer, de manière critique, la façon dont les politiques, programmes et activités d’Affaires indiennes et du Nord Canada (dorénavant Affaires autochtones et Développement du Nord Canada - AADNC) et de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) ont été conçus, à déterminer jusqu’à quel point les Premières Nations ont été consultées au sujet du processus de développement, leur degré d’influence sur son élaboration et à caractériser les différentes interprétations de l’objectif politique et du processus décisionnel au niveau régional. Le processus d’évaluation doit seulement être considéré comme le point de départ d’une participation importante à toutes les activités futures liées à la réforme de la politique de 1996 en préparation de la prochaine présentation au Conseil du Trésor et des mémoires au Cabinet afférents.

Après deux années de processus, il a été admis que les programmes, activités et initiatives de logement ne correspondent pas aux besoins et priorités des Premières Nations et qu’ils n’ont pas bénéficié d’une participation sérieuse des Premières Nations.

En l’absence d’une stratégie cohérente de la part du gouvernement du Canada, il incombe aux Premières Nations de déterminer une orientation pour l’avenir du logement des Premières Nations, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des réserves. En décembre 2011, l’APN a tenu un atelier pour déterminer les rôles et responsabilités de toutes les parties agissant dans le dossier du logement.

Stratégie nationale pour le logement des Premières Nations

La résolution n^o 83/2011, Faire du logement une priorité nationale, s’inscrit dans les résolutions précédentes qui demandaient de reconnaître la capacité des gouvernements des Premières Nations de gérer et contrôler les programmes de logement et d’infrastructures d’un conseil tribal, d’une organisation visée par un traité ou d’un organisme provincial ou territorial.

En réponse, l’APN a élaboré une ébauche de stratégie qui constitue un cadre pour une nouvelle structure de gestion et d’attribution de logements – qui sera examinée à l’Assemblée générale annuelle 2012. Cette stratégie établira un ensemble de principes et objectifs généraux ainsi que des engagements particuliers consistant à proposer une orientation et un mécanisme transparent pour mesurer le niveau de réussite. Cela doit être réalisé avec la participation et la consultation des Premières Nations et de leurs organisations dûment mandatées aux niveaux local, territorial et régional. Le processus doit être guidé par le Comité des Chefs sur le logement et les infrastructures et son Groupe de travail technique.

Une stratégie nationale globale comprenant tous les aspects du logement, tant le logement social, l’entretien et le contrôle de biens immobiliers appartenant à la bande que la propriété immobilière privée et individuelle.

Quelques éléments de la stratégie :

• Faciliter la mise sur pied d’une fondation publique ou d’une société sans but lucratif qui agira en tant que « centre » pour les commissions du logement établies ou nouvelles existant aux niveaux local, territorial et régional.
• Élaborer un mécanisme de conseils et de soutien pour la mise sur pied de commissions du logement ou d’« autorités du logement » qui constitueront le Réseau institutionnel du logement des Premières Nations.
• Négocier un nouveau mécanisme de financement pour le Réseau institutionnel des Premières Nations et s’employer à faciliter le transfert de fonds des actuels programmes, activités et initiatives de logement du gouvernement du Canada vers le Réseau institutionnel des Premières Nations.
• Élaborer des programmes, activités et initiatives appropriés pour répondre aux besoins et priorités des Premières Nations, qui seront mis en œuvre par l’intermédiaire du Réseau institutionnel des Premières Nations.
• Soutenir la mise en place de régimes réglementaires pour permettre à chaque Première Nation d’exercer pleinement son autorité dans le domaine du logement. 
• Déterminer des solutions éprouvées pour les contrôles opérationnels du logement et aider les Premières Nations à appliquer la solution choisie.
• Aider les Premières Nations à acquérir les capacités nécessaires pour assumer efficacement et durablement leurs responsabilités en matière de logement. Les capacités requises pour réussir englobent des éléments sociaux, humains, financiers et techniques.

La stratégie recommandera des partenariats multilatéraux stratégiques pour renforcer les relations et bénéficiera du partage d’information et des meilleures pratiques. Les partenariats pourraient concerner l’industrie, le secteur privé, les universités et les organismes non gouvernementaux.

Projet pilote APN-Holmes Group-Atikameksheng Anishnawbek 

Le projet est bien entamé : la planification et les premiers travaux de conception sont terminés et la première phase de construction devrait commencer cet été.

Atikameksheng Anishnawbek a effectué un examen de planification architecturale qui était destiné à faire l’inventaire de tous les éléments de la communauté. Cette initiative constituait le point de départ du projet et la base d’une planification communautaire globale effectuée avec l’aide de l’Université Dalhousie et de l’équipe du projet.

Une évaluation conditionnelle du parc immobilier actuel de la communauté (58 unités) a été entreprise afin de déterminer les imperfections liées à la santé, à la sécurité, à la protection contre l’incendie, à la stabilité structurelle et à l’accessibilité. Une liste de caractéristiques est en train d’être établie pour déterminer les méthodes et matériaux optimaux nécessaires pour rénover ces unités. La liste sera basée sur l’efficacité en fonction du coût, l’efficacité énergétique, l’allongement de la durabilité et la qualité de l’air intérieur.

Les plans architecturaux de huit nouvelles unités sont terminés; ils ont servi en tant qu’éléments de base pour le processus d’appel d’offres portant sur la construction de cet été. Une entreprise de construction a été choisie. Toutes les mesures de développement des capacités nécessaires pour faciliter l’emploi local font actuellement l’objet d’un examen.

Des protocoles d’inspection sont en cours d’élaboration pour l’évaluation conditionnelle des logements existants et pour le code de conformité des nouveaux logements. Les nouveaux éléments de ces protocoles sont : l’optimisation de la valeur des méthodes et des matériaux, des caractéristiques tout particulièrement axées sur les matériaux sains et une meilleure qualité de l’air intérieur, une assurance de la qualité pour garantir des techniques de construction adéquates et des compétences de haut niveau et un test de mise en service avant l’occupation définitive afin de s’assurer que la maison est telle que prévue.

Les travaux relatifs au Centre d’excellence du logement ont avancé : le Modèle de lignes directrices pour la Politique sur le logement est affiché sur le site Web de l’APN :

http://www.afn.ca/uploads/files/housing/housing-policy-guide.pdf. Un document, « Modèles de commission du logement », a été rédigé pour guider les contrôles opérationnels du logement des Premières Nations. L’Ontario First Nations Technical Services Corporation a permis au Centre d’excellence du logement d’utiliser l’Ontario First Nation Illustrated Housing Code.

L’élaboration de la norme de logement écologique des Premières Nations a commencé par la définition de chapitres consacrés à un grand nombre d’éléments :

• Évaluation de la situation immobilière actuelle;
• Élaboration de stratégies de logement efficaces;
• Planification communautaire globale du logement;
• Mise en place d’un régime règlementaire (codes-normes-règles-règlement-politiques d’utilisation des terres/zonage-arrêtés municipaux-permis-conformité et application des lois);
• Modèles de contrôle opérationnel du logement (gouvernance-financement-finances-gestion-administration-gestion des opérations et du portefeuille);
• Mesures d’efficacité énergétique;
• Solutions en matière d’énergie renouvelable et de remplacement;
• Questions relatives à l’eau et aux eaux usées;
• Méthodes et matériaux de construction privilégiés;
• Considérations environnementales et traditionnelles;
• Caractéristiques relatives à la santé;  
• Sensibilisation et besoins de formation des occupants.

Conférence internationale sur le logement autochtone

L’APN a travaillé en tant que membre du comité de la Conférence internationale sur le logement autochtone de 2012 (World Indigenous Housing Conference) avec un groupe de responsables du logement autochtone d’Australie, de Nouvelle-Zélande, du Canada et des États-Unis. Plus de 1000 responsables du logement autochtone, politiciens, responsables de l’élaboration des politiques, dirigeants d’entreprises et chercheurs ont participé à la conférence Partager nos histoires; Partager nos succès, qui a eu lieu du 11 au 15 juin, à Vancouver, en Colombie-Britannique.

La Conférence internationale sur le logement autochtone est la première du genre à réunir des responsables internationaux du logement autochtone pour apprendre des pratiques exemplaires du monde entier, établir un réseau mondial et examiner des problèmes communs auxquels sont confrontés les fournisseurs de logement autochtone.

Les principaux objectifs de la Conférence internationale sur le logement autochtone étaient les suivants :

• Présenter les pratiques exemplaires en matière de logement autochtone appliquées dans le monde entier à l'intérieur et à l'extérieur des réserves;
• Présenter les logements autochtones abordables offerts en Colombie-Britannique en tant que modèles;
• Réunir les fournisseurs de logement autochtone afin qu'ils discutent et échangent leurs méthodes efficaces;
• Partager les outils et modèles permettant de surmonter les difficultés;
• Établir, après la conférence, un réseau international de fournisseurs de logement autochtone qui bénéficiera d’un soutien, en partie grâce à un réseau en ligne et à un blogue.

Les cinq principaux domaines d’intérêt de la Conférence étaient : la santé et le logement, le renforcement des capacités, la préparation en cas de catastrophe, la gouvernance et les partenariats.

Renseignements supplémentaires sur la Conférence : www.indigenous2012.com.

Évaluation du Fonds d'aide pour des logements au prix du marché pour les Premières nations

L’APN a participé activement à l’évaluation des conséquences politiques générales du Fonds d'aide pour des logements au prix du marché pour les Premières nations (FALMPN); l’approche adoptée par le gouvernement du Canada pour le logement dans les réserves. Cette étude avait pour but d’être complémentaire de l’évaluation simultanée de la pertinence et du rendement du FALMPN effectuée par la SCHL. Il est à noter que l’APN n’a pas été invitée à participer à l’évaluation de la SCHL.

L’évaluation d’AADNC comprenait des entretiens, des études de cas, une recherche documentaire et une analyse de documents et de politiques. La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d’AADNC a terminé le rapport final, qui a été distribué aux Premières Nations après un examen et une révision.

Évaluation de la pertinence − Bien qu’il existe un besoin manifeste de lancer des initiatives consacrées au logement axé sur le marché dans les réserves, il n’est pas aussi évident qu’il soit nécessaire de créer un fonds tout particulièrement pour ce processus d’amélioration des termes de crédit et il semble que ce fonds ne parviendra pas à atteindre ses objectifs, à savoir d’augmenter l’accession à la propriété et de réduire la dépendance par rapport à l’aide fédérale pour le logement social. L’accession à la propriété et le logement axé sur le marché sont considérés comme des approches importantes pour améliorer la qualité et la durabilité du logement. Il est toutefois évident que l’appui pour les initiatives axées sur le marché correspond généralement aux priorités du gouvernement fédéral et qu’AADNC devrait continuer de jouer un rôle très important dans ce domaine.

Évaluation du rendement – L’examen a permis de conclure qu’il n’existe actuellement pas de résultats tangibles, car seulement deux maisons ont été construites au moyen du mécanisme d’amélioration des termes de crédit du Fonds. De plus, les initiatives de renforcement des capacités du Fonds n’ont pas donné de résultats évidents.

Évaluation de la conception – Il est nécessaire de donner la priorité à la composante du Fonds consacrée au renforcement des capacités et de réexaminer les attentes concernant l’utilisation du mécanisme d’amélioration des termes de crédit. Selon l’évaluation des conséquences politiques générales, il existe des solutions de logement dans les réserves :

Bien que la question des droits fonciers issue de la Loi sur les Indiens entraîne des défis importants dans le domaine de l’accession à la propriété et du logement axé sur le marché, ces défis ne sont pas insurmontables et de nombreuses communautés ont employé des moyens novateurs pour les relever.

Bien que le Fonds puisse probablement répondre à long terme à certains besoins en matière de logement, ses mécanismes d’amélioration des termes de crédit ne sont pas nécessairement la solution privilégiée pour le logement axé sur le marché, et le développement des capacités est probablement l’élément clé pour faciliter l’accession à la propriété à long terme.

Cet examen indique également qu’il existe plusieurs conditions préalables et hypothèses inhérentes au choix des mécanismes d’amélioration des termes de crédit. Compte tenu de la situation qui prévaut réellement dans la plupart des communautés de réserve, il est nécessaire de recadrer la stratégie afin qu’elle devienne un moyen à long terme plutôt qu’un moyen de régler immédiatement les besoins en matière de logement.

À court terme, il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que l’amélioration des termes de crédit facilite des réductions importantes dans l’utilisation des hypothèques régies par l’article 95. Selon l’examen, il est évident que le développement des capacités, la gouvernance et l’intérêt communautaire et individuel dans l’accession à la propriété sont essentiels pour répondre aux besoins en matière de logement. De plus, pour obtenir des résultats à plus long terme, les mécanismes transitionnels destinés à préparer les communautés prêtes à l’accession à la propriété et à réduire la dépendance par rapport aux logements sociaux requièrent une attention particulière dans la planification de politique à court terme.

Prochaines étapes – La voie à suivre

• Poursuivre le dialogue et l’élaboration d’une stratégie nationale sur le logement des Premières Nations − qui devrait être approuvée à l’Assemblée extraordinaire des Chefs 2012. 
• Continuer de mettre sur pied le Centre d’excellence du logement pour aider les Premières Nations à fournir toutes les composantes du domaine du logement sur leurs territoires.
• Favoriser une plus grande compréhension des besoins importants en logement des Premières Nations par des activités de sensibilisation et encourager les investissements et l’octroi de ressources adéquates pour y répondre.
• Continuer de soutenir et d’affiner les pratiques prometteuses du Projet pilote APN-Holmes Group-Atikameksheng Anishnawbek.