La Confédération des nations

INTRODUCTION

La Confédération des nations est l’une des sept principales instances de l’Assemblée des Premières Nations (APN) mises en place lors de l’adoption de la Charte de l’APN en 1985. De nombreuses tentatives et démarches ont été faites en vue de répondre aux préoccupations, actualiser et faire en sorte que l’organisation, son mandat et sa structure évoluent et soient adaptés conformément aux directives des Premières Nations, en mettant notamment l’accent sur l’édification des nations et la nécessité d’élaborer des protocoles en 1996-1997, avant la démarche officielle de plus grande envergure entreprise par la Commission du renouvellement de l’APN en 2004-2005.

Dans leur ensemble, ces efforts, qui ont débuté avec la mise sur pied de la Ligue des nations indiennes, la Fraternité des Indiens du Canada et la Déclaration adoptée en 1980, ont été guidés par la philosophie qui a donné lieu à la fondation de l’Assemblée des Premières Nations telle qu’on la connaît aujourd’hui, à savoir une tribune à des fins de coordination, de défense des intérêts, et de soutien envers les Premières Nations alors que ces dernières réédifient leurs nations et s’efforcent de concrétiser leur autosuffisance et leur autodétermination en tant que nations.

Compte tenu des récents développements, l’exposé qui suit propose un résumé des questions organisationnelles relatives à la Confédération des nations ainsi que des recommandations concernant une voie à suivre.

HISTORIQUE ET CONTEXTE

Concepts originaux

Un examen des archives a permis de relever un grand nombre de défis liés à la mise en œuvre effective de la Confédération depuis sa création. La Confédération des nations a été mise en place en tant qu’instance de l’APN dans le cadre de la transition à partir de la Fraternité des Indiens du Canada en 1983. Avant la tenue de sa première rencontre, un rapport de Rarihokwats à l’intention du Chef national Ahenakew a énuméré plusieurs préoccupations relatives à cette structure nouvellement créée :

« Le Chef national a été placé – probablement involontairement – dans une situation impossible. Il est élu par les Chefs, et il est présumé réputé leur rendre compte. Cependant, une résolution de l’Assemblée l’enjoint de rendre compte et de se conformer aux directives de la Confédération, qui elle-même doit rendre compte et se conformer aux directives de l’Assemblée … comment la Confédération peut-elle se conformer aux directives de l’Assemblée, alors que chacun de ses membres est réputé promouvoir les souhaits de sa Premières Nations, de sa tribu ou de sa région signataire de traités? Les membres de la Confédération sont-ils tenus de rendre compte à leur nation, ou à l’Assemblée dans son ensemble? »

Les Chefs ont mis sur pied en 1983 un Comité des Chefs sur la structure (CCS) en vue d’examiner la structure de l’APN et proposer des recommandations qui pourraient être incorporées ou prises en compte dans une Charte. Le CCS a déterminé les défis inhérents à la Confédération des nations et proposé des recommandations relatives à son obligation de rendre compte :

« À l’évidence, même si les frontières provinciales et celles des nations étaient proportionnellement égales, lorsqu’une instance intermédiaire est issue d’un territoire et que l’instance de plus grande envergure est issue d’un autre territoire, l’instance intermédiaire ne peut être tenue de rendre compte à la même instance de plus grande envergure ou à ses électeurs. Il semble que ce soit la situation à laquelle est confrontée la Confédération des nations. Bien que la Confédération tente de faire en sorte que le Chef national soit tenu de rendre compte entre les assemblées, elle ne le peut car ses membres représentent un territoire relevant d’autres associations ou préconisant des processus électoraux forts différents. Ces derniers ne sont pas élus par l’Assemblée dans son ensemble, ni tenus de lui rendre compte. Comment peuvent-ils être tenus de rendre compte à une instance qui ne les pas élus? 

Si les Chefs des Premières Nations devaient décider d’aller de l’avant avec une instance intermédiaire au sein de la structure de l’Assemblée, ses membres devraient être choisis par l’Assemblée dans son ensemble et tenus de lui rendre compte. Ses pouvoirs et ses fonctions devraient être clairement formulés et ne devraient pas interférer avec le pouvoir de prise de décision octroyé au bureau du Chef national. Cette instance serait dans l’impossibilité d’obliger le Chef national à rendre compte entre les assemblées, et ne devrait pas être autorisée à le faire. Le Chef national est élu par l’Assemblée dans son ensemble et il ne peut être tenu de rendre compte qu’à ladite Assemblée. La situation serait différente si l’instance intermédiaire devait élire le Chef national, qui serait alors tenu de lui rendre compte. »

Adoption de la Charte de l’APN

En dépit des discussions et des diverses prises de position régionales qui ont mené à l’adoption de la Charte de l’APN, celle-ci définit la structure finale convenue de la Confédération des nations. La portée de la Confédération et son obligation de rendre compte aux Chefs en assemblée sont stipulées comme suit dans la Charte adoptée en 1985.

LA CONFÉDÉRATION DES NATIONS

COMPOSITION

ARTICLE 11

La Confédération des Nations sera composée de représentants des Premières Nations de chaque région, sur la base d’un représentant de chaque région, plus un représentant par 10 000 personnes de population des Premières Nations de cette région. 

Pour fins de représentation et quorum, le Comité exécutif gardera la liste des populations des Premières Nations de chaque région qui seront l’Alberta, la Colombie-britannique, Denendeh (Territoires du Nord-Ouest), l’Ile du Prince-Édouard, le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, l’Ontario, le Québec, la Saskatchewan, Terre-Neuve et le Yukon.

FONCTIONS ET POUVOIRS

ARTICLE 12

  1. La Confédération des Nations existe et fonctionne en tant que corps gouvernant entre les assemblées des Premières Nations-en-Assemblée, avec l’autorité :

(a)  de réviser et mettre en vigueur les décisions et directives des Premières Nations-en-Assemblée;

(b)  d’interpréter les résolutions, décisions et directives des Premières Nations-en-Assemblée dans les cas ou de l’ambigüité et des conflits d’élèveraient de l’interprétation des résolutions, décisions et directives;

(c)  de s’assurer que le secrétariat et le Comité exécutif (y compris le Chef national) se conforment aux et mettent en vigueur les décisions et les directives des Premières Nations-en-Assemblée;

(d)  de prendre les mesures disciplinaires nécessaires vis-à-vis de tout membre du secrétariat ou du Comité exécutif (y compris le Chef national) dans le cas ou le mandat national aurait été délibérément rompu;

(e)  de recevoir, considérer, prendre des décisions et agir de manière appropriée au sujet de toute matière soulevée par une Première Nation individuelle ou une collectivité de Premières Nations entre les réunions des Premières Nations-en-Assemblée, du moment que l’action prise demeure au sein de l’envergure des mandats délégués par les Premières Nations-en-Assemblée et du moment que les ressources qui pourraient être requises sont disponibles et suivant le budget de l’organisation; et il est de plus prévu que la matière traitée n’ait pas un effet détrimentaire sur les droits et intérêts de toutes les Premières Nations;

(f)    de traiter de toute urgence les matières de nature fondamentale affectant une ou plusieurs Première Nation. La Confédération des Nations considérera premièrement si cette matière est de nature fondamentale et, deuxièmement, si un état d’urgence existe avant que toute action soit prise à ce sujet. Toute décision prise devra être référée aux Premières Nations-en-Assemblée le plus rapidement possible pour qu’elle soit ratifiée;

(g)  d’approuver, répartir, surveiller et contrôler les ressources fiscales de l’Assemblée des Premières Nations;

(h)  de développer des plans à court et long terme et d’établir des priorités conformément aux directives et décisions des Premières Nations-en-Assemblée;

(i)    d’assurer que des rapports trimestriels écrits soient soumis directement aux Chefs des Premières Nations.

 

RESPONSABILITÉS
ARTICLE 13

  1. 1.    La Confédération des Nations sera responsable envers, fera rapport à, et prendra ses directives des Premières Nations-en-Assemblée. 

 

Défis sur le plan de la mise en œuvre

Même après l’adoption de la Charte, la Confédération des nations a continué d’être confrontée à des défis concernant sa mise en œuvre et sa légitimité.

En 2002, le Chef national a demandé que soit rédigé un document de discussion. Ce document (dont l’auteur fut également Rarihokwats), intitulé Leading to an Appropriate Structure for the Assembly of First Nations (Vers une structure appropriée pour l’Assemblée des Premières Nations), énonce ce qui suit :

« La transition d’une organisation à l’autre n’a jamais été achevée. Les nécessités politiques de l’époque ne pouvaient attendre que les détails organisationnels soient finalisés. L’activisme politique passait en premier, les subtilités organisationnelles pouvaient attendre.

… cette structure non achevée, comprenant deux systèmes concurrents de gouvernance, fait en sorte que l’Assemblée des Premières Nations doit consacrer une grande part de sa détermination à exercer sa propre gouvernance et il ne lui reste que peu d’énergie et de ressources pour poursuivre les buts pour lesquels elle a été mise sur pied. »

Ce document explique comment l’organisation a été formée sans mettre l’accent sur la structure et souligne que ses créateurs avaient des opinions divergentes quant au résultat final.

« Le résultat est que l’Assemblée des Premières Nations est aujourd’hui une structure confrontée à des conflits inhérents et des objectifs contradictoires. L’organisation est gouvernable par la volonté de toutes les parties concernées, mais si cette volonté fait défaut, les conflits prévaudront et l’Assemblée des Premières Nations deviendra inopérante, dysfonctionnelle et incapable d’atteindre les objectifs élevés en vue desquels elle a été mise sur pied. » 

« C’est au cours de la deuxième année d’existence de l’APN, en 1983, que des inquiétudes se sont manifestées. La Confédération et l’Assemblée des Chefs adoptaient des positions différentes sur une même question. La Confédération se réunissait le lendemain de la clôture d’une Assemblée des Chefs, et le Chef national devait se conformer à deux résolutions, chacune d’entre elles préconisant une orientation différente. » 

À de nombreuses reprises, les Chefs ont émis comme directive d’envisager sérieusement des possibilités de restructuration, et notamment de clarifier le mandat et le fonctionnement de la Confédération des nations. Ces tentatives ont généralement été éclipsées par des questions politiques d’importance à propos desquelles les Chefs se sont rassemblées pour discussion, et les projets de restructuration et de clarification ont été mis de côté.

Les dernières activités de la Confédération des nations ont eu lieu en 2004-2004. À cette époque, le choix des délégués et la capacité de tous les Chefs de faire entendre leur voix et de voter au sein de l’Assemblée des Premières Nations était une source importante de préoccupations.

Une note interne de mai 2003 adressée au Comité exécutif de l’APN soulignait ce qui suit : « Dans les faits et par convention, les rencontres de la Confédération jouent le rôle d’assemblées. La Confédération des nations ne se réunit pas quatre fois par année tel que le stipule la Charte, mais deux fois. Les décisions de la Confédération ne sont ni examinées ni ratifiées par les Premières Nations en assemblée. Les rencontres de la Confédération sont régies par les mêmes règles qu’une assemblée générale ou une assemblée extraordinaire. »

La rencontre de la Confédération des nations de décembre 2003 a donné lieu à une décision délibérée parmi les Chefs en vue d’adopter des règles axées sur un modèle défini comme suit : « une première nation = un vote », plutôt que sur le modèle de délégation stipulé à l’article 11 de la Charte.

Par la suite, le Chef national a convoqué une rencontre de la Confédération au printemps 2004, au mois de mai, et a inclus le commentaire suivant dans l’avis de convocation :

« Au début de la rencontre de la Confédération de décembre 2003, le président a énuméré les règles de procédure habituelles pour les assemblées de l’APN à une exception près, à savoir que la rencontre serait conforme à l’article 11 de la Charte en ce qui concerne les représentants. Un vote a ensuite eu lieu, et les règles ont été acceptées. Cependant, lorsque le président a demandé aux régions d’identifier leurs représentants officiels, certains Chefs ont prétendu ne pas avoir reçu d’avis adéquat. Ils ont souligné que tous les Chefs ou mandataires présents avaient fait le déplacement à Ottawa en étant convaincus de leur plein statut de représentant.

Après avoir débattu de cette question et procédé à un vote, il a été convenu de se conformer aux règles habituelles de procédure régissant les assemblées de l’APN, à savoir que tous les Chefs ou leurs mandataires seraient autorisés à participer pleinement à cette rencontre de la Confédération. Le président a toutefois avisé verbalement tous les Chefs et mandataires présents que la prochaine rencontre de la Confédération se déroulerait conformément à l’article 11 de la Charte de l’APN. » 

Certaines organisations, dont Chiefs of Ontario, Union of British Columbia Indian Chiefs, Manitoba Keewatinowi Okimakanak et l’APN du Québec et Labrador, ainsi que des Premières Nations en leur propre nom, ont ensuite adressé au Chef national des lettres dans lesquelles elles faisaient part de leurs objections concernant les restrictions visant les délégations contenues à l’article 11 de la Charte de l’APN.

Lors de la rencontre la Confédération des nations du printemps 2003, un certain nombre de changements structurels ont été proposés et ont fait l’objet de discussions, et les délégués se sont entendus sur le fait qu’un dialogue élargi était nécessaire parmi les Premières Nations sur la structure et le fonctionnement de l’APN. De ce consensus a découlé la mise sur pied de la Commission du renouvellement de l’APN, qui a débuté ses travaux en janvier 2004 en tant que commission autonome complètement indépendante de l’APN.

LES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION DU RENOUVELLEMENT DE l’APN

La Commission du renouvellement a énoncé ce qui suit dans son introduction : « Depuis la création de l’Assemblée des Premières Nations au début des années 1980, de nombreuses possibilités de changement ont été présentées pour son organisation et ses procédures. Malgré tout, on n’a jamais procédé à une réforme importante et profonde de l’APN. Vingt ans après sa ratification à l’assemblée générale annuelle de 1985 à Vancouver, la Charte de l’APN reste en grande partie inchangée, ainsi que ses règles de procédure et sa structure administrative, qui sont celles de la Fraternité nationale des Indiens. » 

Dans le cadre de son examen, la Commission du renouvellement de l’APN a fait les observations et recommandations suivantes :

La Confédération des nations

« Au moment de la création de l’APN, on prévoyait que la Confédération des nations et les Premières Nations en assemblée seraient des entités distinctes et que leur composition, leurs objectifs et leurs fonctions différeraient également. La Confédération des nations, un organisme de moindre envergure que les Premières Nations en assemblée, est constituée du Chef national, des Chefs régionaux de l’APN et d’un représentant par 10 000 citoyens des Premières Nations par région. Dans la pratique, la Confédération compte environ 74 participants qui se réunissent tous les trois mois. La Confédération a été créée pour examiner, interpréter et mettre en œuvre les décisions et les directives des Premières Nations en assemblée et pour donner une orientation continue à l’APN au Comité exécutif entre les assemblées. 

De nous jours, il semble exister peu de différences entre la Confédération et les Premières Nations en assemblée. Avec le temps, une coutume est apparue au sein de l’APN selon laquelle tout Chef peut exercer des privilèges qui lui ont été délégués, y compris le droit de vote, aux réunions de la Confédération. Les deux structures ont le même type d’autorité, les mêmes processus décisionnels et les mêmes pouvoirs. Leurs activités se ressemblent. L’apparent chevauchement des fonctions et des activités, qui semblent parfois contradictoires, a amené les membres de l’APN à conclure que la Confédération et ses réunions sont inutiles.

Le nombre incroyable de commentaires et de témoignages qu’a reçus la Commission au sujet de la Confédération égale presque le nombre d’observations concernant la représentativité globale de l’APN. Les participants aux audiences publiques de la Commission du renouvellement se sont dits préoccupés par la représentation au sein de la structure de la Confédération, par ses procédures et par son processus de reddition de comptes. Nombreux sont ceux qui ont déclaré que la Confédération est inutile et devrait être éliminée. 

La Confédération des nations renverse fréquemment les décisions prises par les Premières Nations en assemblée. Par conséquent, on la voit parfois comme étant dépourvue de toute efficacité et même comme une force contreproductive dans l’établissement d’un programme national cohérent, constant et intégré des Premières Nations.

L’une des raisons de cette situation caractérisée par des conflits, des dédoublements et des chevauchements des activités des deux structures est que souvent, la Confédération ne respecte pas rigoureusement le mandat que lui confère la Charte de l’APN. Cela contribue évidemment à la confusion que les dirigeants et les représentants ont exprimée au sujet du rôle de la Confédération et de leur participation à ses réunions.

La Commission en est arrivée à la conclusion qu’une APN renouvelée peut fonctionner et fonctionnera de façon efficace et adéquate sans la Confédération des nations. »

Il est important de noter que, bien que la Commission du renouvellement ait suggéré que la Confédération soit dissoute, cette recommandation a été formulée dans le contexte d’autres changements fondamentaux mis en œuvre sur les plans organisationnel et de l’obligation de rendre compte, ayant trait notamment au forums des citoyens, aux forums de politique nationale et à des modifications apportées aux assemblées, au vote pour l’élection du Chef national et aux rôles des Chefs régionaux.

Les Chefs en assemblée ont approuvé les recommandations contenues dans le rapport de la Commission du renouvellement et mandaté un groupe de travail en vue d’aller de l’avant en ce qui concerne le renouvellement de l’APN dans la résolution 21-2007. Un examen en 2008 des progrès réalisés a démontré que la plupart des recommandations avaient été mises en œuvre à tous les niveaux de l’organisation. À l’époque, une recommandation a été émise concernant la tenue d’une assemblée extraordinaire en vue d’amender la Charte de l’APN et définir les mesures à prendre quant à un changement structurel fondamental, y compris la dissolution de la Confédération (résumé 08-04-17 ci-joint). Une telle assemblée n’a pas eu lieu car des questions de politique ont pris le dessus sur les questions organisationnelles nécessitant un examen.

La question du changement est toujours à l’ordre du jour. À titre d’exemple, la résolution 20-2013 préconise une réévaluation du processus de prise de décision de l’APN pour refléter et prendre en compte les efforts d’édification des nations. 

CONSIDÉRATIONS

Depuis le premier jour de sa fondation, l’APN a été confrontée à des défis liés à l’interprétation adéquate du rôle et des fonctions de la Confédération des nations ainsi qu’à sa mise en œuvre, compte tenu de la vision d’une Assemblée des Premières Nations opérant selon un modèle semblable à celui des Nations Unies, alors que les nations poursuivent leur réédification et s’efforcent d’atteindre l’autosuffisance et l’autodétermination. Bien que les propositions en vue d’un changement structurel aient été nombreuses, elles n’ont jamais été officiellement incorporées à la structure de l’APN.

Il est important de noter que, même si la Confédération se réunissait sur une base régulière, elle ne maintenait pas sa propre autorité entre les assemblées et était pleinement soutenue par l’entremise du Secrétariat de l’APN. Dans la Charte de l’APN, le Secrétariat est défini comme un organe distinct dont le rôle est de fournir des services administratifs, techniques et de soutien à l’Assemblée des Premières Nations. Étant constitué en société, il doit se conformer à la Loi sur les corporations canadiennes.

L’environnement politique et social des Premières Nations continue d’évoluer, et l’APN se doit de répondre et satisfaire aux attentes des Premières Nations, en tenant compte de l’évolution politique de ces dernières et du contexte d’ensemble. Il demeure qu’un changement aussi fondamental doit être accompli par les Premières Nations dans le cadre de leur réédification et de leur fonctionnement en tant que nations, par l’entremise de consultations et d’un dialogue approfondis, et ne devrait pas être guidé uniquement par des intérêts régionaux.

Le moment est opportun d’examiner en détail les rôles et fonctions des structures organisationnelles de l’APN, et d’aller de l’avant en instaurant des changements visant à renforcer un processus de prise de décisions réactif et à soutenir toutes les nations. La Commission royale sur les peuples autochtones de 1996 a souligné que l’affirmation et la réédification des nations étaient des éléments cruciaux pour faire progresser la relation entre la Couronne et les Premières Nations. De nombreux efforts sont déployés parmi les Premières Nations et les groupes signataires de traités dans tout le pays.

La Commission du renouvellement de l’APN a appelé tous les ordres de gouvernement à respecter une APN enracinée dans nos langues et nos cultures, représentative des diverses nations, et à l’écoute des besoins et intérêts émergents de toutes les Premières Nations qui affirment leurs droits et leur compétence.

En capitalisant sur les débats qui ont eu lieu pendant l’Assemblée extraordinaire des Chefs 2013 lors de l’adoption de la résolution 20-2013 et du dialogue amorcé entre le Comité exécutif national et d’anciens Chefs nationaux, il pourrait s’avérer judicieux de remettre la question de la restructuration à l’ordre du jour de l’Assemblée générale annuelle 2014, en vue de proposer des solutions qui pourraient faire l’objet d’un examen et de discussions à l’Assemblée extraordinaire des Chefs de décembre.

 

Documentation additionnelle (disponible sur www.afn.ca):

1983, The Assembly of First Nations’ Report on Structure and Accountability (Rapport de l’Assemblée des Premières Nations sur la structure et l’obligation de rendre compte), préparé à l’intention des Chefs de l’Assemblée des Premières Nations par le Comité des Chefs sur la structure.

1997, A Proposal for the Restructuring of the Assembly of First Nations (Une proposition pour la restructuration de l’Assemblée des Premières Nations). Le comité sur la restructuration.

2001, Assembly of First Nations: A focused and clear vision for the future (Assemblée des Premières Nations : une vision claire et axée sur l’avenir).

Décembre 2002, A Discussion Paper: Leading to An Appropriate Structure for the Assembly of First Nations (Un document de discussion : vers une structure appropriée pour l’Assemblée des Premières Nations).

Mai 2005, A Treaty Amongst Ourselves: Returning to the Spirit of our PeoplesReport of Recommendations (Un traité entre nous : revenir à l’esprit de nos peuples, rapport sur les recommandatioons). Commission du renouvellement de l’APN.

Avril 2008, AFN Renewal: Review, Analysis and Recommendations (Renouvellement de l’APN : examen, analyse et recommandations). 

Avril 2014, Transforming AFN Decision-Making ~ Supporting Nation Re-Building and Strengthening Citizen Engagement (Transformer le processus de prise de décisions de l’APN ~Soutenir la réédification des nations et l’engagement des citoyens).

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